乡村振兴背景下人民法庭参与诉源治理的进路研究

作者：洛阳中院 赵金金  发布时间：2022-08-24 15:55:48

一、实践检视：基层人民法庭的工作现状

自1954年《人民法院组织法》首次在立法上确立基层人民法庭制度以来，人民法庭在调处社会矛盾、满足群众司法诉求、维护社会公平正义、服务基层社会治理等方面发挥着重要作用。但新时期人民法庭在发展中存在何种问题及困境呢？笔者以 LY 市 45 个人民法庭

为研究样本，进行摸底调研，对其发展现状进行了实证分析，发现工作上存在诸多问题，实际功能发挥与最初的制度设计在一定程度上相背离甚至抵触。

（一）案多人少矛盾持续激化

首先，矛盾纠纷逐渐增多，化解难度加大。近年，随着立案登记制的贯彻落实及城乡一体化建设，人民法庭审理的案件不再局限于传统的邻里纠纷，各种新类型矛盾纠纷在农村呈多发趋势，如征地补偿纠纷、土地纠纷、民间借贷纠纷、环境资源纠纷等，这些新类型纠纷易引发群体性事件，矛盾容易激化，处理难度大。比如 LY 市的 45 个人民法庭自 2016 年至 2020 年，受理的案件主要集中在民间借贷纠纷、买卖合同纠纷、租赁合同纠纷、商品房预售合同纠纷，占人民法庭收案数将近50%。其次，员额制改革后，基层人民法庭普遍员额法官配置不足，审判力量相对薄弱。以LY市法院辖区45 个人民法庭为例，自 2016 年至 2020 年，共计收案64537 件，结案 65231 件，分别占基层院民商事案件的33.6%、33.56%，但仅有在编干警 76 人，其中员额法官47人，其他编制人员88人，人均结案数为每年278件。

人民法庭工作涵盖立案后的材料收转审查、文书送达、诉前调解、判后释疑等大量工作，更凸显出人员紧缺的困境。再次，人民法庭审判力量单薄，在复杂问题的处理上稍显吃力。员额制改革后，实行“审理者裁判，裁判者负责”，上级法院对案件的把关进一步弱化，人民法庭基本上为独任法官独立裁判，缺乏合议庭的意见参考，这就导致在复杂案件的审判过程中，人民法庭的法官在精准适用法律上存在不足。

（二）职能定位不清晰

人民法庭制度的设计初衷在于发挥根植乡村的优势，利用“两便原则”化解基层社会矛盾，但随着城市化进程的加快，人民法庭已逐渐偏离原有职能定位。首先，城区法庭在功能上逐渐与审判法庭趋同，处理的纠纷类型越来越复杂，不再局限于过去的“鸡毛蒜皮”的家事纠纷、邻里纠纷，受理的疑难复杂案件增多，包括一些“高大上”的证券、票据、民间借贷、买卖合同纠纷。 ① 而且不少法庭没有独立的办公场所，直接设在院机关本部，受理某一类具体案由，实际上相当于基层法院的一个审判法庭。以 LY 市为例，有 9 个法庭无独立办公场所，4个法庭距离院本部不足5公里，实质上已经成为法院的内设机构。其次，乡镇法庭“两便原则”的功能定位逐渐弱化，基层法院普遍采取“大立案” “集中执行”工作模式，即由法院立案庭统一立案后分流至法庭，法庭虽然独立于院机关，但实际上只承担院机关分流的部分案件的审理工作，立、审、执功能不健全，导致当事人办理一起案件要在法庭和法院之间来回跑，人为加重了当事人负担，且不利于法庭独立、高效、公正地行使审判权。

（三）参与基层社会治理功能逐渐弱化

随着司法改革的深入推进，作为法院派出机构的人民法庭，在业务上与当地党委政府自动剥离而单独存在，一定程度上导致法庭参与社会治理工作的积极性不强，而且为落实立案登记制，基层法院收案量大幅增加，在案件数量和审判质效考核的双重压力下，法庭无力从事走访群众、巡回办案、指导调解等工作，陷入了“受理案件、坐堂办案、关门办案”的困境中。

（四）配套保障不完善

当前处于信息化时代，人民群众追求多元、高效、便捷的诉讼服务，大部分城区法庭、城乡结合部法庭信息化建设情况较好，基本能实现科技审判全覆盖，天津、上海、浙江等发达地区科技审判法庭配备率甚至达到了 100%。但是一些处于偏远乡镇的人民法庭，受交通条件、地方财政等因素的限制，基础设施配套较为落后，无法配备庭审直播设施设备以及语音转换设备，网上立案、网上庭审、无纸化办公、智能合议等功能均无法实现，甚至对于上级法院召开的视频会议都无法参加，影响了人民群众的诉讼体验和法庭的审判效率。除此之外，部分法庭办公环境艰苦，留不住干警；没有配备安保检查设备，没有专门的司法警察，一些当事人为发泄不满，实施过激行为，扰乱法庭秩序、危及法官人身安全、损害司法权威。

二、功能重塑：汲取精神内核正确把握法庭的职能定位

乡村社区是我国法治社会建设的短板，人民法庭直接面对法治思维和法律水平相对薄弱的基层执法环境。在我国社会治理实践中， “马锡五审判方式”和“枫桥经验”源自乡村，浓缩了处理基层纠纷的智慧，因此人民法庭建设可从中汲取有益经验，走出误区，开创法庭工作的新局面。

（一）历史经验之精神内核

1.马锡五审判方式。具有如下几个特点：一是内在灵魂在于“一切为了人民” “一刻也不离开群众”，这是马锡五审判方式的内核，也是它能够历久弥新的根本原因，只有始终坚持为民情怀，司法工作才能在人民群众中立足扎根。二是追求“方便群众诉讼、就地化解纠纷”。三是追求“案结事了”，这是马锡五审判方式的价值目标，注重审判和调解相结合，针对当事人的特点和心理状态，采取灵活多样的方式方法，着重扭转当事人对立情绪，晓以法理人情、讲明利害关系，使当事人心悦诚服，最终从源头上化解矛盾，而不是“一判了之”。 ②

2.枫桥经验。它的精神内核在于“发动和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决”，随后又不断地与时俱进，形成了具有鲜明时代特色的“党政动手、依靠群众、预防纠纷，化解矛盾、维护稳定、促进发展”的新枫桥经验。在治理理念上，从侧重社会稳定为主转为社会全面进步、乡村全面振兴整体协同推进；在治理主体上，从一元治理转为多元治理，形成了共建共治共享的社会治理格局；在治理方式上，从消极治理转为积极治理，从被动治理转为主动治理，从事后治理转为事先预防，形成了系统治理的现代治理体系。

（二）诉源治理视域下的矛盾纠纷化解理念

1.坚持源头预防为先。中央《关于加强诉源治理推动矛盾纠纷源头化解的意见》强调，法治建设既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病……要加强矛盾纠纷源头预防、前端化解、关口把控，完善预防性法律制度。做好诉源治理，前提是立足于预防层面，推动矛盾纠纷从“末梢管理”向“源头管理”转变，最大限度实现纠纷止于未发、止于萌芽。

2.坚持将非诉机制挺在前面。对于业已形成的纠纷，其解决的一般规律是越往后端风险越多、难度越大、成本越高。作为诉源治理重要内容，要坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，促进纠纷当事人优先选择和解、人民调解、仲裁等方式，低成本、高效率地化解纠纷。其中， “挺在前面”是重点、核心，要通过社会化、多元化的方式将矛盾纠纷化解在诉前，有效地向当事人传达一种信号，即司法是处理纠纷的“最后一道防线”而非“第一道防线”，不能等到纠纷进入法院后再委派调解。

3.坚持法院裁判终局。在从外部有效控制并减少进入诉讼程序的案件数量基础上，通过高质量的审判活动，以一个个鲜活的司法个案旗帜鲜明地告诉社会，法律提倡什么、否定什么、保护什么、制裁什么，从而发挥司法审判规范、指引、评价和引领作用，引导人民群众信仰法律，尊重法律和司法权威。

（三）对人民法庭职能定位的再思考

1.坚持司法便民原则，方便群众诉讼。基层群众的司法需求是法庭工作的努力方向，在新时期下对于人民法庭的定位应该坚持以便民为中心。一方面以便民为导向完善法庭布局，在法庭的布局上要尽可能考虑到辖区的人口数量、管辖面积和经济发展水平，通过增设、恢复、调整等方式，形成设置合理、系统完备、便于当事人诉讼的布局体系；另一方面完善“全科门诊式”法庭职能配置，将立案权、执行权返回至法庭，当事人可以就近选择当地的法庭立案，传唤、调查当事人等执行事项也可以就近到法庭办理，对于由法庭执行更加方便当事人的案件，可以试行由执行局派驻执行组等方式构建法庭直接执行机制，推动诉讼服务重心向基层下移，让当事人诉讼需求在家门口即可实现。

2.注重诉前调解，大力推进“诉非衔接”。人民法庭面对的是基层群众，处理的大多是家长里短的纠纷，他们生活在熟人社会，容易厌讼、耻讼，法律水平普遍较低，举证能力不足，经济条件相对较差，在产生纠纷时他们更希望“息事宁人” “和为贵”而不是对簿公堂。所以人民法庭要更注重诉前调解，继承发扬“马锡五审判方式”和“枫桥经验”，能动落实最高法院“能调则调、当判则判、调判结合、案结事了”的审判原则，构建科学有效的诉调衔接体系，不断提高人民法庭社会管理能力、利益协调能力、矛盾化解能力等。 ③

3.因地制宜，合理定位不同类型法庭职能。一是对于经济较为发达、交通便利、案件较多的中心法庭、城区（城郊）法庭，或探索专业化审判，建立专业法庭，如旅游法律、道路交通法庭、家事法庭等，集中办理辖区多发易发、专业化程度较高、亟待确立裁判规则的特定类型案件；或探索速裁法庭，除少数疑难复杂案件外，普遍适用小额诉讼程序、简易程序，快速审理大量简单、传统民事案件。二是对于交通不便的边远地区人民法庭，在努力实现就地快速化解矛盾纠纷的基础上，探索立审执一体化的运用，完善全科门诊式职能配置，将立案权、执行权有条件地返回法庭，便于当事人就近解决纠纷；同时突出社会治理功能，将审判之外的其他职能发挥到极致，如法治宣传。三是对于其他法庭，坚持重心下移，利用其贴近乡村、服务基层的优势，建立枫桥式法庭，积极参与基层社会治理。

三、路径选择：新时期人民法庭建设路径构想

基层人民法庭是人民法院最基层的单位，是化解矛盾纠纷、服务人民群众的第一线。在新时代，如何准确确定人民法庭在基层治理中的价值实现路径与方法，推动人民法庭高质量发展，实现人民法庭在乡村振兴战略中的新定位，是法治建设的重要一环。

（一）构建多元化纠纷解决机制

1.搭建多元化解纷平台。坚持在党委领导下积极参与多元化解工作，主动与乡镇综治中心、派出所、司法所、人民调解组织、基层群众自治组织对接，以人民法院调解平台、道交一体化平台、移动微法院等为依托，构建“多位一体”的矛盾纠纷化解网络。探索在人民法庭设立调解工作站，加强对各类调解的业务指导，提供司法保障。强化诉讼机制与非诉机制的衔接，积极探索开展诉前调解前置+司法确认，对婚姻家事、相邻关系、消费者权益保护等适宜调解的纠纷，引导当事人在立案前进行调解，调解成功的及时出具调解书或司法确认书，调解不成的转诉讼程序。加强人民法庭“一站式”多元解纷和诉讼服务体系建设，完善诉讼服务窗口，统一窗口服务规范，以“一次办好”为目标，推动实现同一诉讼服务事项无差别受理、同标准办理。

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2.建立“多员”化解纷队伍。在基层乡村社区选聘特邀调解员，建设一批人大代表调解工作室，邀请公道正派、熟悉乡村实际、热心调解工作并具有一定沟通协调能力的各级人大代表、村支书、 “五老”人员作为特邀调解员，充分发挥他们熟悉村规民约、在基层具有威望的优势，主动排查矛盾纠纷和不稳定因素，对发现的纠纷提前介入处理、及时妥善化解。加强与特邀调解组织、行业调解组织的沟通，对本辖区内常见、多发的类案，进法庭参与调解，及时化解矛盾。设立专门的调解经费项目，纳入政法委维稳资金，根据调解员工作情况发放补贴及奖励，激发调解积极性。

（二）推进诉讼机制改革

将人民法庭作为“改革试验田”，进行诉讼机制改革。一是在将立案权返还给人民法庭的基础上，人民法院进行适度平衡，结合人案比对辖区法庭受案范围进行调整，避免部分人民法庭“吃不饱”、收案不均衡等问题。二是探索诉前调解前置，在尊重当事人意愿及严格落实立案登记制的前提下，对基层社会多发且适宜调解的案件，比如婚姻家庭纠纷、劳动争议纠纷、交通事故损害赔偿纠纷、消费者权益保护纠纷、宅基地和相邻关系纠纷等，积极引导当事人在诉前进行调解。

三是开展繁简分流，将复杂案件收归法院，简单案件在法庭审理，原则上统一适用小额、简易程序，缩短案件审理期限，提高审判效率。四是推进专业化建设，区分城乡、地区差异，坚持综合性和专业性结合，在农村地区加强综合性人民法庭建设；在城区及城乡结合部，结合实际，因地制宜探索类型化案件集中由人民法庭专业化审判。 ④ 在产业特色明显的区域，成立特色法庭，如河南信阳的“茶乡法庭”、河南栾川的“旅游法庭”、吉林的“长白山法庭”等；针对农村及交通不便、人员稀少的偏远地区设立巡回法庭，如“草原法庭” “车载法庭”“海上法庭”“田间法庭”等，方便群众就近参加诉讼。

（三）深度嵌入基层社会治理

2021 年年初，最高法院已决定将强化人民法庭建设，服务全面推进乡村振兴和基层社会治理作为 2021年的工作重点。2021 年 7 月份最高法院召开的全国高级法院院长座谈会提出，新时代人民法庭的功能定位为“三个服务”：即服务全面推进乡村振兴、服务基层社会治理、服务人民群众高品质生活需要。人民法庭作为司法参与农村社会治理的前沿阵地，与基层社会治理是紧密联系在一起的，并且“越是在最基层，这种交集就越为密切”。在乡村振兴大背景下，人民法庭将承担越来越多的基层法院社会治理功能，要充分发挥人民法庭加强矛盾纠纷源头治理的独特优势，促进自治法治德治相结合的城乡基层治理体系建设。首先是人的融合，将乡村、社区符合调解的基层干部、 “五老”人员等吸纳为特邀调解员，建立“村社法官”；成立“法庭+派出所+司法所+N”联调中心，构建“法庭+社区村委会、调解员、人民陪审员”的多元解纷模式，形成纠纷化解合力，从源头预防化解矛盾纠纷。其次是场所的融合，在村社区建立“便民诉讼站”，简单案件在村社区临时办公室审理，就近立案、就近审判、就近宣传。最后是工作的融合，将“万人成讼率”纳入当地县委综治考核，由法院提供受理的一审民商事案件数，统计局提供常驻人口和登记在册的流动人口总数，对辖区的“万人成讼率”进行考评排名，纳入综治和平安建设考核体系，推送诉源治理工作落到实处，提升人民法庭在治理格局中的话语权。

（四）完善相关配套机制

1.优化人员配置。一是增强人民法庭的人员配备，人民法庭的办公环境更为艰苦，法官一年承办的案件量也更多，因此应当在 1∶1∶1∶1 模式的基础上根据案件数量适量地增加人民法庭的人员配备，确保人民法庭有充足的审判力量把纠纷解决在一线。二是创新人才培养，基层是锻炼人才的熔炉，可以将基层法庭作为审判人才成长的“练兵场” “摇篮”，鼓励新进年轻干警和新入额年轻法官到人民法庭锻炼，杜绝法庭“空心化”。三是推行法官交流轮岗，对于员额法官要定期在基层法庭和院本部之间进行交流轮岗，在评优晋升时基层法庭审判经历可作为加分项，鼓励法官往基层法庭去，提升法庭人员的流动性。

2.加强信息化建设。2021 年 7 月召开的全国高级法院院长座谈会提出人民法庭应坚持的工作原则在原有“两便原则”基础上增加了“便于人民群众及时感受到公平正义”原则，因此在人民法庭的发展中要突出信息化建设，这也是司法现代化的基本要求，对于审判高质量发展及人民群众高品质生活需要具有重要意义。 ⑤ 首先，实现办公设施设备现代化，加大对办公设备的投入并及时更新，日常政务处理及案件信息录入、开庭排期等事务通过系统进行办理，实行无纸化办公。其次，实现庭审设备现代化，在各类人民法庭基本实现科技审判法庭全配备，包括庭审录音录像、证据展示、语音识别、卷宗扫描等设备，确保能够实现网上调解、网络庭审、网上直播、电子卷宗随案生成、智能合议等功能。最后，实现法律知识检索现代化，推广“法信”等法律检索平台，为法官提供全面、便捷、智能的法律知识资源检索、智推服务。

3.强化法治宣传。开展以案释法，对于具有教育意义的案件，进行巡回审判，现场进行法治教育，做到“审理一案、教育一片”。加强司法公开，开展“千案万人庭审评议” “公众开放日”等活动，邀请社会各界人士旁听庭审，通过法律知识宣讲及公开庭审，广大人民群众对法律有了初步认识，了解法院开庭审判的流程，最大限度引领、明确规则，为诉源治理提供法治保障和规则规范。开展送法上门活动，发放人民法院制作的《便民诉讼手册》《移动微法院当事人端操作手册》等诉讼服务宣传手册，引导群众自我抵制、自我防范，营造学法、懂法、用法的良好社会氛围，为持续推进多元化解矛盾纠纷、强化诉源治理奠定强有力的工作基础。

      注释：

      ①胡道才：《案多人少背景下人民法庭功能定位之重构 — —以南京地区的人民法庭为样本》，载《人民法院报》2015年12月30日。

      ②梁久军：《马锡五审判方式在新时代的承继与创新 — —以人民法庭建设为视角》，载《山东审判》第37卷。

     ③王金：《新时代我国推进乡村振兴战略的对策探析》，载《沈阳工业大学学报（社会科学版）》2019 年第5期。

     ④高明义：《正确处理六个关系，推动新时代人民法庭工作高质量发展》，载《人民法院报》2020 年 11 月19日第2版。

     ⑤党振兴：《不断延伸人民法庭为民服务触角》，载《人民法院报》2021年5月26日第2版。

文章出处：公民与法